蔡钒：关于人大代表罢免程序的思考
蔡钒
随着社会经济的发展、法律意识的增强和价值观念的多元化，人大代表已不仅仅是荣誉的象征，更多的是各个利益阶层的代言人，是各阶层之间的一种利益的博弈和相互妥协。人大代表犯罪问题也日益凸显，对于人大代表犯罪后能否继续履职的问题在社会上还没形成共识。在罢免人大代表的程序上，存在或者缺乏应有的责任心和使命感，或者用政治热情取代法治理性的现象。笔者认为应对直接选举的人大代表通过县级人大常委会提出动议，让选民联名提出罢免要求，罢免人大代表要给予被罢免代表充分行使申辩的权利。
2009年和2010年浙江省温州市发生了两起人大代表犯罪和涉嫌犯罪事件，但有关人大代表资格的存废问题结局却迥然不同。一个是县级人大代表刑满出狱后无人启动罢免程序，继续履职；另一个是市级人大代表因涉嫌犯罪，区人大常委会罢免了其人大代表职务。笔者觉得人大代表的罢免程序在法律规定上虽无缺陷，但在实际操作中还有待完善。
一、温州市发生的两起人大代表（涉嫌）犯罪事件
一件是浙江省平阳县第十四届人大代表李善勋，男，1966年8月4日出生，汉族，初中文化，温州星泰房地产开发有限公司平阳分公司总经理。因涉嫌犯开设赌场罪于2008年11月25日被取保候审，同年12月16日被刑事拘留，同月31日被逮捕。2009年4月23日被浙江省平阳县法院判犯赌博罪，判处有期徒刑10个月，并处罚金人民币30万元[1]。一审判决后被告人李善勋没有上诉，刑期于2009年10月15日执行完毕。2010年李参加平阳县第十四届第四次人大会议。有群众问县人大常委会，李怎么还可以参加人大会议，县人大常委会的答复是选民没有罢免他，他的政治权利没有被剥夺，刑期执行完毕依法恢复其执行代表职务。
另一件是温州市第十一届人大代表谢再兴，因涉嫌故意杀人，2010年 3月30日温州市瓯海区人大常委会第三十次会议作出决定，谢再兴因涉嫌刑事犯罪，罢免其温州市人大代表职务，并于当日被公安机关刑拘。 谢再兴，男，1962年出生，曾先后担任天台县委常委、组织部长，三门县委副书记、代县长、县长（期间曾挂职省委组织部担任组织处副处长），当时任温州市瓯海区委书记[2]。
二、法律对人大代表罢免程序的规定
同样是刑事犯罪，而且后者还只是涉嫌犯罪，但前者没人启动罢免程序；后者却在没有经过法院判决定罪的情况下马上启动了罢免程序，而且在诸多媒体报道中未见被罢免代表行使申辩权的程序。笔者认为我国选举法的罢免程序在法律规定上虽没有瑕疵，但结合我国目前的实际情况还是存在着一定的缺陷。
选举法第十章对代表的监督和罢免、辞职、补选作了专章规定，其中涉及监督和罢免的条款有6条。第四十六条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”同时该法还规定了被罢免的代表有申辩的权利。对罢免人大代表，直接选举产生的代表和间接选举产生的代表其罢免程序又各有不同。
（一）对直接选举产生的人大代表的罢免程序
罢免直接选举的代表即县、乡两级人大代表，选举法第四十七条规定：对于县级的人民代表大会代表，原选区选民50人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。按照第四十七条、五十条和五十条第一款的规定,罢免程序为：原选区选民（县级50人）/（区级30人）联名——向人大常委会提出罢免要求——选区过半数选民表决通过。
（二）对间接选举产生的人大代表的罢免程序
罢免间接选举的人大代表即县级以上的人大代表,按照选举法第四十八条和五十条第二款的规定,罢免程序为:主席团或者十分之一以上代表联名（闭会期间，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议或者常务委员会五分之一以上组成人员联名）——向大会（闭会期间向人大常委会）提出罢免案——会议审议——经各该级人民代表大会过半数的代表通过；在代表大会闭会期间，经常务委员会组成人员的过半数通过——罢免的决议报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。
三、人大代表犯罪后能否继续履行职责
人大代表犯了罪，能否继续履行人大代表的职责?法律没有明确的规定，选举法第三条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”按照选举法的相关规定，公民只要没被剥夺政治权利，都是有选举权和被选举权的。由此可见，公民被选举为人大代表只要没有被剥夺政治权利，也没有被罢免，是有权继续履行代表职责的。代表法第四十条也规定：“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。”问题是，作为人大代表，对他的品行要求是否比普通公民高？《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”代表法第三条规定：“代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”从这两条规定可以看出，人大代表在守法方面不仅要起到表率作用，还要协助宪法和法律的实施。我国近290万全国和地方各级人大代表，许多人是立法的直接参与者，是建设法治国家的中坚力量，责无旁贷地应当模范地遵守宪法和法律，带头宣传和执行法律，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。人大代表这方面的表率作用对于在社会形成普遍的法治意识，推进依法治国的进程，保证国家的长治久安具有深远意义。因此人大代表如果违法犯罪就应当启动罢免程序。至于能否罢免，则决定权在选民或选举单位。
四、实践中对人大代表的罢免情况及缺陷
（一）选民启动罢免程序
目前从媒体上公布的选民启动罢免人大代表的案例来看，大多是关乎自己的切身利益的。如2007年天津市河东区星河花园住宅小区196名选民联名向河东区人大常委会提出罢免丁冰的区人大代表职务，其实是业主和开发商之间的矛盾冲突。丁冰是星河花园住宅小区的开发商，也是河东区向阳楼街道办事处下属的向阳一居委选区直接选出的区人大代表。业主因拿不到房产证以及因小区景观、监控、扩建等问题没有解决，在穷尽谈判和诉讼等“救济”途径之后，业主只好以选民身份向开发商施加压力。经济纠纷升级为政治博弈[3]。诸如此类的还有因为“漠不关心群众疾苦，工作严重渎职”，广东深圳市南山区麻岭社区居委会选区33名选民，提议要求罢免陈慧斌南山区人大代表职务；湖南株洲市石峰区映峰居民委员会的61名选民要求罢免“不能代表选民的意志和利益”的居委会主任袁志良的区人大代表职务。从表面看这些罢免程序的启动是选民参政议政意识的觉醒，其实这些选民并不看重这些人大代表是否履行代表职责，而是因为某些切身利益之事引发了“罢免”的导火线。中国普通老百姓参政议政的热情并不高，其一是因为我国的老百姓公民意识不强，其二是人大会议的内容对他们来说过于宏观，其三是人大代表与他们的关系并不密切。大多数人大代表在参与选举的时候，选民与候选人之间没有面对面的接触，相互之间并不认识，仅凭着贴在墙上的极其简单的简历进行选举，甚至连人的模样也不知道。选举之后也因非专职等原因，代表与选民并没有太多的联系。其实，立法机关也看到了这个弊端，2010年第十一届全国人民代表大会第三次会议对选举法第三十三条增加了代表候选人与选民见面等内容。但是具体到执行层面上，选举委员会是否会真正落实这个程序，谁来监督，还存在问题。如果选举委员会没有应选民要求组织见面，在对破坏选举的制裁一章中也没有相关的惩罚措施。因而就目前所发生的罢免案来看，选民启动罢免程序一般都是跟自己的切身利益发生冲突，而维权成本又比较高或是穷尽救济手段后才采取的一种政治策略。
（二）组织启动罢免程序
对间接选举产生的人大代表而言，罢免程序相对简单，因为是在人大主席团或者人大常委会组成人员范围内进行，即使需要代表表决的话也正值会议期间，外加组织意图的导向，罢免程序一般都是顺利通过的。比如前文所述的谢再兴案，再如2010年3月份河北省人大常委会罢免贺俊士、郭恩元省十一届人大代表案等[4]，这些人大代表往往因犯罪、涉嫌犯罪、严重违纪等而被依法罢免，公开高效。但遗憾的是在公开的报道中鲜见间接选举的人大代表被罢免时行使申辩权的程序。
（三）人大代表罢免程序的缺陷
1.直选代表罢免程序启动难
从上述两种罢免程序的分析中可以看到，直选代表的罢免程序由于要选民的联名提起，都是关系到选民切身利益时才被提起。事不关己时，选民则对不称职代表的品行和履职情况漠不关心。如河南某县的乡级人大代表因经济犯罪被判刑，由于拟罢免人工作调动已有数年，而所犯经济问题是在前工作单位，虽然县人大常委会工作人员深入原选区对选民进行宣传，但未能获取30人以上选民联名，不构成启动罢免案条件，其本人又不愿主动辞去代表资格，于是继续担任人大代表职务[5]。像这类问题尽管现在已经解决，选举法第四十一条规定：地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的，其代表资格终止。但由于现今社会的快速发展，人口流动频繁，集体活动缺失，生活节奏加快。在都市化的进程中，城市生活的匿名性和个性化，还由于住宅方式的变化，人和人之间的关系越来越淡漠[6]。对原本就不熟悉甚至不认识的人大代表的履职情况以及生产、工作和社会活动情况一般选民是无从了解的。即使人大代表犯了罪，如果没有专门的组织在选区公布，选民更是毫不知情。如前文所述的浙江省平阳县第十四届人大代表李善勋就是因为没有选民联名提出罢免，至今还在履职。
当然也有例外，如湖南省衡南县人大代表陆魏源与朋友赌博，被警察当场抓获。随后，衡阳市纪委建议“依法罢免陆魏源的衡南县人大代表职务”。尽管衡南县人大常委会力图落实纪委“建议”，但由于只有13名选民联名提出罢免的书面报告，没有达到30名以上选民联名的规定，导致罢免案“流产”。值得一提的是，如果陆不是************党员，纪委也无权提议。经过几轮的普法运动，公民的法律意识也正在觉醒。在此次罢免中，一些选民认为，陆魏源一直热心公益事业，偶尔的赌博行为不应该作为代表合格与否的必要条件，故不赞成罢免。 衡南县罢免案的“意外流产”，正是走向成熟的“选民意志”所表达的慎重判断和独立主见的结果[7]。
2.法定申辩权没能充分行使
总而言之，直选代表犯了事后，目前如果仅依赖选民的自觉行动来启动罢免程序是有缺陷的。而间接选举代表的罢免程序尽管启动很快而且顺畅，但因为申辩程序的欠缺而给人以政治热情取代法律理性之嫌。如谢再兴案，据媒体报道是2010年3月28日被省纪委双规，3月30日被罢免人大代表职务，同日被公安机关刑拘。纵观所有的报道文章，只字未提给谢以申辩的权利和机会。诚然从情感上说，谢再兴涉嫌故意杀人实在是十恶不赦，但是毕竟是涉嫌犯罪，任何人在没有经过法院的审判之前不得定为有罪。在没有查清犯罪事实之前，完全可以依据选举法第四十一条的规定暂时停止执行代表职务。当然罢免代表职务不需要理由，但3天前谢毕竟还是一个区委书记，如此神速地罢免了他的代表职务难免会给人一种草率之感。没有经过法定的程序就不符合一个理性社会所应有的特质。
五、完善人大代表罢免程序的建议
（一）罢免直选代表由县级人大常委会提出动议
全国人大常委会法工委国家法室副主任武增介绍，对于在什么情况下对代表进行罢免，法律并没有规定，只要是选民或者代表对他们选举产生的代表不信任、不满意，他们就可以罢免。一般情况下，提出罢免人大代表的理由主要有三种情况：一种情况是代表有违法犯罪的情形；第二种情况是代表道德水平低下；第三种情况是代表没有履行自己的职责，包括不履行本职工作和代表职务[8]。
目前我国普通公民参政议政的热情还不是十分高涨，人大代表的候选人在提名酝酿的过程中，与选民关系还不是很密切，选民对候选人的情况也不是很了解。尽管新的选举法规定选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题，但由于种种原因实行起来还是有一定的难度。同时人大代表因为不是专职等多种原因，不能充分代表选民的意志，也不能充分反映选民的诉求。在此种情况下代表的履职与否与选民的切身利益关系不大，因而会出现选民无人提出罢免动议或者是人大常委会想启动罢免程序而无果的现象。
毕竟人大代表犯罪有违代表法的履职要求，因而人大代表犯罪至少应当启动罢免程序。鉴于目前我国公民参政议政的特殊情况，以及人大代表与公民之间关系不密切的实际情况，还是以县级人大常委会提出罢免的动议，主动向选民介绍拟被罢免代表的生产、工作和社会活动情况，交给原选区选民或选举单位讨论决定，让选民按选举法的规定联名向人大常委会提出罢免请求为宜。这样可以避免诸如因犯************、赌博等传统犯罪以及道德品行低下的人继续担任人大代表，损害人民代表大会这种人民行使国家权力的机关的神圣权威和尊严。也有人出于简化程序考虑，建议对直选代表的罢免由县级人民代表大会主席团提出罢免案并提请全体会议表决，过半数代表通过，闭会期间由县级人大常委会主任会议或五分之一以上组成人员联名提出罢免案，由主任会议提请全体会议表决，过半数组成人员通过[9]。这样的做法，是为了效率牺牲了民主，完全把选民的监督权和罢免权撇在一边，按间接选举的代表的罢免程序进行，尽管提高了工作效率，但与我国不断扩大民主化的现代法治趋势是背道而驰的。
（二）罢免人大代表要给被罢免者以法定的申辩权
间接选举产生的人大代表的罢免程序相对比较容易，但也不能过于草率。即使罢免理由十分充分，也应该按照选举法第四十八条第二款和第三款的规定让被提出罢免的代表有申辩的权利。由被提出罢免的代表提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主席团或者主任会议印发会议。如果人大代表涉嫌犯罪的，可以适用代表法第四十条的规定暂时停止执行代表职务。像谢再兴尽管涉嫌故意杀人，但根据选举法第四十八条的规定，他还有申辩的权利。即使因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的时候，也不能剥夺他提出申辩意见的权利，这也是依法治国、保障公民民主权利的体现。一个被告人在刑事诉讼程序中尚且有辩护的权利，更何况是一个人大代表？因此罢免人大代表要给被罢免者以法定的申辩权。正如有学者所说的那样：法律不是作为一个规则体，而是作为一个过程和一种事业，在这种过程和事业中，规则只有在制度、程序、价值和思想方式的具体关系中才具有意义。从这种广阔的前景出发，法律渊源不仅包括立法者的意志，而且也包括公众的理性和良心，以及他们的习俗和惯例[10]。当我们的法律成为一种理性和习惯的时候，我们才会避免因冲动而犯下错误。
注释：
[1]详见浙江省平阳县人民法院刑事判决书（2009）温平刑初第247号。
[2]陈东升、马君岳：《温州区委书记已交代杀害情妇事实》，载《法制日报》http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/04-01/2202046.shtml.
[3][7]田必耀： 《天津市河东区星河花园选民 联名罢免人大代表案解析》，载《人大研究》2007年第10期（总第190期）。
[4]刘常俭：《河北两起事故责任人被终止省人大代表资格》，见http://news.eastday.com/c/20100325/u1a5108383.html.
[5][9]刘畅、刘彦：《关于县、乡两级人大代表罢免问题的思考》，见http://www.yyrd.com.cn/llyt/200807/2369.html）
[6]汪文涛：《灭门惨案频发应警惕“传染”效应》，载《党建文汇》2010年第5期。
[8]朱鹏英：《官员:道德水平低下、不作为等人大代表应被罢免》，见http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/11-04/1946913.shtml。
[10] 【美】哈罗德·J·伯尔曼：《法律与革命（第一卷）：西方法律传统的形成》，贺卫方、张志铭、夏勇译，法律出版社 2008年4月第1版，第11页。
来源：人大研究 2010/11/17