推进法治中国建设的重要一步
——人民法院立案登记制改革的新突破
由中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称“立案改革意见”）今天公诸于众，带来旨在保障人民群众诉讼权利的立案制度改革有了突破性进展的重要信息。“立案改革意见”提出要通过立案登记制改革，推动加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。为了充分保障当事人的诉权，法院要坚持“有案必立、有诉必理”。基于这些指导思想，“立案改革意见”对登记立案的范围、程序的操作、配套机制的健全、对违法滥诉行为的制裁、立案的内部及外部监督等均做出了规定。这项规范性文件的公布，将使人民群众接近司法的路径更加通畅，当事人对诉讼权利的行使更加方便，对于法治中国的建设具有十分重大的意义。立案登记制的改革意味着为当事人通过诉讼程序主张权利寻求救济“减低门槛”或“打通渠道”，让更多的社会矛盾在“依法治国”或法律的框架内得到化解。这种改革举措在落实司法为民的理念，使法院的诉讼审判更加“亲民、便民”，进一步贴近人民群众切身需要的同时，也是向大众普及法律观念，把社会治理方式转型到法治轨道上的一条重要途径。
“立案改革意见”提出，为了切实解决人民群众反映强烈的“立案难”或“告状难”问题，做到对于符合法定条件的案件“有案必立、有诉必理”，必须把法院案件受理制度从立案审查制改变为立案登记制。关于何为“立案审查制”、何为“立案登记制”，可以对二者的区别或各自特点做如下的对比。就立案审查制而言，其特点之一是原告提出诉状后，法院首先对这种单方提出的材料进行审查把关，经受理立案送达被告，才形成“两造对立”的诉讼格局；与此紧密相关的另一个特点在于，由法院单方进行的立案审查往往基于不少有实质性内容的条件。关于当事人的起诉是否符合这些条件，本来可以在进入诉讼程序之后进行实体审理之前审查，或者在案件实体审理过程中一并审理，法院却经常在审查立案的阶段，就简单地以不符合条件为由将原告的起诉拒之于门外。在这两方面与此相异的则是立案登记制。一方面，法院对于原告提交的诉状原则上都予以登记，在送达到被告之后，由被告对原告的起诉是否满足应当进入实体审理的条件提出辩驳意见，形成两造“攻击防御”的争议局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，对案件是否符合这些实质性的诉讼要件进行审查。另一方面，法院在原告起诉的阶段只对诉状做形式上的审查，具有实质意义的审查是在案件登记并系属于诉讼程序之后再予以实施。立案审查制作为我国法院长期以来实行的案件受理制度，由于存在上述法院单方“把关”及早期的实质性审查等特点，再加上一系列法律或程序内外的复杂因素影响，导致了法院对立案受理的控制过于严格或过分谨慎，诉讼的“门槛过高”或“开门太窄”，许多应当立案受理的案件未能进入诉讼程序，引起了当事人及人民群众对“告状难、立案难”现象的强烈不满。从立案审查制变为立案登记制，就是在这样的背景下提出的改革任务。立案登记制的建立，一方面以登记取代实质性审查等程序上的变化作为改革的主要内容，另一方面还意味着法院及相关部门需要转换观念，努力突破内部和外部种种不利于当事人诉权保障的制约因素或条件，在依法受理案件上做到敢于承担。
还有必要看到，立案登记制改革给法院受理案件的不同领域带来的影响或冲击是有所区别的。关于登记立案的范围，“立案改革意见”列举了民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉案件、执行案件和国家赔偿案件各自实行登记立案的不同情形。在这些不同的领域中，刑事自诉案件、执行案件和国家赔偿案件由于种种原因，较少听到有关“立案难”的抱怨。与此相对，行政诉讼和民事诉讼，则是“告状难、立案难”现象较为突出，当事人及公众对这个问题的不满也更加强烈和集中的两类案件。尤其是在行政诉讼领域，自从1990年我国实施行政诉讼法，历史上破天荒地引入这项“民告官”的制度以来，虽然也有过案件受理数增长较快的时期，但总的来看其发展受到种种制约，近年来法院在第一审程序受理的这类案件数量每年只有十余万件。与此相应，据2014年修订行政诉讼法时权威部门透露的信息，目前我国每年涉及行政争议的信访案件达到400万至600万件之多，远远超过行政诉讼案件和行政复议案件的数量。由于法院对于自身与行政机关之间关系的考量，有时甚至就是由于来自于党政领导的干预，许多“民告官”的起诉明明符合法定条件却不能得到受理，或者即便受理也尽量通过协调或说服撤诉等方法处理，一度成为不少地方司空见惯的现象。可以想见到，立案登记制的建立将会给行政诉讼领域带来最大的影响、或也是最为直接的冲击，法院不能再以实质性审查为借口把符合法定条件的这类案件关在门外，更不能采取“不收材料、不予答复、不出具法律文书”等违法程序规范的办法。与此相关，十八大三中全会以来中央提出的诸如地方法院人、财、物由省级统管、设置跨行政区划的法院并调整跨区域的管辖等改革，都可以理解为有利于排除外部对法院处理案件的干预，属于能够给立案登记制的建立创造条件的配套措施。今年3月30日中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的纪录、通报和责任追究规定》的重要文件，要求对干预司法的行为实行“全程留痕”，对于立案登记制的建立来说，也构成了一道有效的“防火墙”。可以期待，法院今后对“民告官”的起诉在立案受理的环节上将会更加宽松，行政诉讼案件有可能实现较大幅度的增长。希望通过这样的方式，能够有效地促进依法行政在我国得到长足发展。
民事诉讼也是受到立案登记制改革影响较大的领域之一，同样需要在切实和充分地保障当事人诉权和解决“告状难”问题方面付出巨大努力。相对于行政诉讼而言，制约民事诉讼案件起诉和受理的因素往往较多地具有法院内部性或程序技术性的色彩。例如，在全国法院民事一审案件的年收案量已达八百多万件这种导致部分法院“案多人少”矛盾十分突出的情况下，很自然地就出现了通过立案审查环节人为控制进入诉讼程序的案件数量、或者“年底不收案”等现象，从而引发对于“立案难”的抱怨。从程序上看，在充分保障原告诉权的同时，与行政机关作为被告的情形有所不同，民事诉讼的立案有时还需站在被告不被无谓地卷入诉讼徒然增加讼累的角度进行利益衡量。此外，鉴于我国社会目前面临的诚信危机，如何防范虚假诉讼也是民事审判领域建立和落实立案登记制必须考虑的问题之一。还可以看到，完善多元化纠纷解决机制既是决策者提出的司法改革重要内容之一，这项改革与立案登记制的建立也存在着相互促进又可能彼此牵制的复杂关系。前几年由于在促进非诉讼的纠纷解决这方面出现某些偏差，部分法院对于立案受理阶段的案件分流或诉前调解等设置了过高的考核指标，结果导致一些当事人对自己的起诉迟迟不能得到受理，或者对立案阶段事实上被前置了法律外的程序环节表示不满。这种情况的出现说明了如何协调与其他改革有时显得十分微妙的关系，对于立案登记制在民事诉讼领域的建立和实施来讲，也构成了一个必须加以妥善解决的重要课题。
“立案改革意见”的公布具有十分重大的意义，同时也是法院立案制度改革突破既有条件制约走向深化的一个新起点。今后的改革任务还很艰巨，需要解决的问题甚至包括一些深层次的矛盾可能相继浮出。但只要对于依法治国的发展方向或长远趋势有信心，对于推进司法改革服务于法治中国建设有决心，我们就一定能够克服种种困难，争取在不长的时期内使法院立案登记制改革达到预期的目标。
（作者：清华大学法学院教授王亚新）